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Gabriela Burdiles P.
Directora de Proyectos FIMA[/caption]
Por estos días se desarrolla en Lima la Vigésima Conferencia de las Partes (COP20), que reúne a los países que firmaron la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), con el objetivo de estabilizar las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en la atmósfera..
Dentro de los objetivos más relevantes de dichas reuniones de negociación está la conclusión del borrador de un nuevo acuerdo global para reducir las emisiones de GEI, que se adoptaría en la COP21 de Francia en 2015, y que entraría en vigencia a partir de 2020. Se espera que con toda la evidencia existente en torno a las causas y a las dimensiones del problema, se genere un acuerdo político sólido capaz de sortear las enormes diferencias entre todos los países, que permita concluir con un compromiso internacional ambicioso, a la altura de las necesidades en la lucha contra el cambio climático y que reemplace el antiguo régimen del Protocolo de Kioto (PK).
En el caso de Chile, los aportes de GEI corresponden a un 0,26%, considerando sólo las emisiones de CO2 por combustión de hidrocarburos a nivel mundial (Ministerio del Medio Ambiente, 2011). Pese a lo baja de esta cifra en el contexto de las emisiones mundiales, ésta se ha ido incrementando significativamente en el período 1984-2006, pasando de aproximadamente 7 a 60 millones de toneladas de CO2 equivalente. Además, de acuerdo a estudios e información del Panel Intergubernamental en Cambio Climático (IPCC), Chile cumple con varios requisitos que lo hacen territorio vulnerable a los efectos de este fenómeno, tales como tener una orografía muy variable y pronunciada, en especial en la cordillera de los Andes y de la Costa y un porcentaje muy importante del territorio susceptible a sequía y desertificación. Por otra parte, los glaciares y las cumbres andinas retroceden o se adelgazan, lo cual amenaza con privar de agua a vastas zonas de nuestro país. En cuanto al océano, éste sube su nivel o cambia su composición química, afectando el régimen de corrientes.
En atención a esta vulnerabilidad que sufren algunos países frente al cambio climático, es que la CMNUCC ha desarrollado no sólo la mitigación de GEI como su principal eje estratégico de acción, sino que también ha establecido que se requieren acciones de adaptación para hacer frente a los desafíos de un clima cambiante, y con este fin es que los países deben elaborar estrategias y programas de adaptación o NAPAS (por sus siglas en inglés).
Así bajo la CMNUCC los países comparten una responsabilidad general de enfrentar el cambio climático, adaptarse a sus efectos y rendir cuenta de las acciones que emprendan para aplicar la Convención. Bajo el concepto de responsabilidades comunes pero diferenciadas y de sus respectivas capacidades, las Partes se dividen en dos grupos para efectos de la determinación de sus compromisos concretos: los del Anexo I (que se dividen a su vez en dos subgrupos, países Industrializados y economías en transición) y los que no pertenecen al Anexo I o Países en desarrollo.
Chile pertenece al grupo de los países en desarrollo y durante las negociaciones integra el grupo denominado AILAC (Asociación Independiente de Latinoamérica y el Caribe), el cual se ha mostrado a favor de un acuerdo universal ambicioso y jurídicamente vinculante para todos los países en 2020; así también para la ambición pre 2020 en mitigación ha instado a los países a ratificar con urgencia la Enmienda de Doha al Protocolo de Kioto para su entrada en vigor. De este modo, en su discurso, AILAC habla de avanzar hacia una economía “amigable con el clima”[1], lo que en su opinión requiere de profundas y estructurales trasformaciones para transitar hacia una “economía baja en carbono”.
En tanto, en el plano nacional, podemos ver que Chile ha adoptado tímidas acciones en materia de cambio climático desde la ratificación de la CMNUCC y el PK, entre las cuales se destacan principalmente la dictación del Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2008-2012, la adopción de compromisos voluntarios de reducción de emisiones en el marco de la COP 15, el funcionamiento de la Oficina de Cambio Climático al alero del Ministerio del Medio Ambiente en 2010, la entrada en vigencia de la Ley 20.257 que Introduce Modificaciones a la Ley General de Servicios Eléctricos respecto de la generación de Energía Eléctrica con fuentes de Energías Renovables No Convencionales, y recientemente, la aprobación del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático.
El Plan de Acción 2008-2012 (PANCC) es “el marco de referencia para las actividades de evaluación de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático, y de mitigación de las emisiones de los gases de efecto invernadero”[2], lo que significa que es el principal instrumento político articulador destinado a establecer las acciones concretas para enfrentar este fenómeno. Sin embargo, como es obvio, a la fecha éste se encuentra finalizado sin un instrumento nuevo que lo reemplace y además, está en un evidente atraso respecto de las metas que en él se proponían, como es la dictación de un plan nacional de mitigación de emisiones o de un marco normativo para glaciares.
Este instrumento no cuenta con una evaluación final, pero la evaluación de medio término realizada durante el año 2011, ya evidenció problemas en su implementación entre las que se señalan: deficiencias en la formulación del plan (falta de identificación de metas y productos, superposición de tareas entre servicios, inadecuada asignación de acciones a órganos sin la competencia para realizarlas, ausencia de estructura lógica en algunas líneas de acción, inclusión de formulaciones genéricas); falta de asignación de recursos; y la limitada noción de compromiso, ya que varias instituciones coincidieron en desconocer o invalidar los compromisos incluidos en el Plan. Es decir, problemas por la naturaleza misma del instrumento: un “plan” de acción que carece de fuerza legal y de una estructura institucional trasversal suficiente.
El nuevo plan nacional de adaptación, que era un objetivo del plan de acción anterior y que fue dictado paradójicamente después de haberse aprobado dos de sus planes de adaptación sectoriales (Silvoagropecuario y Biodiversidad), adolece de algunos de estos problemas, como son la falta de fuerza vinculante, asignación de recursos y de una estimación de los costos del plan. Sin embargo, es destacable que se proponga elaborar una propuesta del marco legal e institucional que permita abordar de mejor forma el problema de la adaptación al cambio climático”[3], sobre la base de las lecciones aprendidas por otros países en esta materia.
Creo, en base a las lecciones aprendidas hasta aquí, que es esencial avanzar hacia la construcción de marcos institucionales y legales robustos como lo han hecho otros países de la región como México y Guatemala, que han adoptado leyes marco de cambio climático con el objeto de generar la infraestructura necesaria para articular las diferentes políticas públicas sectoriales e instrumentos de gestión, dar coherencia al marco normativo para definir criterios claros y metas orientadoras, fortalecer a la administración en sus funciones y crear una institucionalidad transversal en todos los niveles, asegurar recursos financieros y finalmente garantizar la transparencia y la participación social.
Por otra parte y como lo ha señalado Christiana Figueres, Secretaria Ejecutiva de la CMNUCC, generar estos marcos institucionales es relevante ya que “nada será acordado a nivel internacional hasta que no se haya legislado lo suficiente a nivel nacional”.[4] Esto porque los avances que se hagan en la legislación nacional, serán una base sólida sobre la que un acuerdo global post 2020 se puede construir, brindando marcos institucionales y políticos necesarios y estables para poder medir, reportar, verificar, y gestionar las emisiones[5].
Por todas estas razones, es claro que nuestra agenda política internacional en materia de cambio climático requiere de coherencia con nuestra agenda nacional en temas tales como energía, agua, protección de glaciares, transporte, biodiversidad, bosques, etc. Si se ha asumido un compromiso voluntario al 2020 y luego asumiremos un nuevo compromiso con posterioridad al 2020, es hora de dejar de lado las posturas corto plazistas y la poca claridad, para dar paso a los esfuerzos ambiciosos también en el plano interno.
[1] http://ailac.org/wp-content/uploads/2014/02/adp2.4_submission_by_ailac_201403101.pdf
[2] http://www.mma.gob.cl/1304/articles-49744_plan_01.pdf
[3] http://portal.mma.gob.cl/wp-content/uploads/2014/12/PAN-web2.pdf
[4] Christiana Figueres, Ponente en la 1era Cumbre de Legislación sobre el Clima GLOBE Londres, 14 de enero de 2013).
[5] Nachmany, M., Fankhauser, S., Townshend, T., Collins, M. Landesman, T., Matthews, A., Pavese, C., Rietig, K., Schleifer, P. and Setzer, J., 2014. “The GLOBE Climate Legislation Study: A Review of Climate Change Legislation in 66 Countries. Fourth Edition.”, London: GLOBE International and the Grantham Research Institute, London School of Economics.]]>
