En el contexto del proyecto de modificación al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) que el gobierno ha anunciado, y que aún no ha sido dado a conocer a la ciudadanía ni a los parlamentarios, la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado, inició una ronda de reuniones con expertos para analizar las falencias y propuestas que existen para reformar el SEIA. En esta oportunidad, nuestro Director Ejecutivo, Ezio Costa, asistió en representación de ONG FIMA pero también como parte de la Comisión Sindical Ciudadano Parlamentaria que el año pasado elaboró un informe diagnóstico y con propuesta que en su momento fue entregado a la ex presidenta Bachelet.
En su exposición, Ezio Costa resaltó tres principales falencias que salen a la luz en el informe de la CSCP, estas son:
1. Existe un Problema de democracia ambiental.
En este punto, se refirió a que pese a que existen herramientas para la participación ciudadana, no pueden considerarse suficientes para la democratización de las decisiones. Sobre esto, destacó que en toda esta discusión sobre cambios al sistema, generalmente se decanta por una discusión de procedimientos y no se establecen cuestiones de fondo, estándares de cumplimiento, medidas de protección o prohibiciones.
2. Herramienta generalmente conflictiva.
Pese a que se espera que el SEIA sea un punto de encuentro entre titulares y comunidades, el sistema no cuenta con las herramientas para proporcionarlo, dejando que los conflictos se produzcan sin un diálogo fluido y bajo la inacción del Estado.
3. Falta de congruencia mecanismos/objetivos.
Si bien se entiende que el SEIA tiene ciertos objetivos claros como la protección del medio ambiente; en los procesos de evaluación de los proyectos (DIA o EIA) no se logran satisfacer estos objetivos.
Como propuesta de mejora, nuestro Director Ejecutivo expuso 4 puntos principales:
1. Bases, Fundamentos y Principios del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
El centro del cambio debe ser volcar la normativa hacia la prevención y la precaución en relación con el impacto que un proyecto podría llegar a generar en el territorio y las comunidades que lo habitan, pero este impacto – y esto es fundamental – debe ser concebido de manera amplia, es decir, como un impacto no sólo respecto a los elementos de la naturaleza propiamente tal que se ven afectados, sino también en lo social.
2. Ingreso y Evaluación Ambiental
Es necesario realizar modificaciones en la estructura del sistema. Esto principalmente en
- Eliminar la separación entre Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y Declaración de Impacto Ambiental (DIA), para dejar una sola forma de entrada al sistema que solo tenga diferencias según la magnitud del proyecto.
- Se propone que deban ingresar al sistema todos los proyectos que sean susceptibles de causar externalidades ambientales negativas (calificadas en el artículo 11, independiente de si están o no en el listado del artículo 10). Asimismo, se propone el ingreso obligatorio de todos los proyectos que deban cumplir con cualquier norma de emisión ambiental o que tengan un impacto relacionado con una norma de calidad ambiental, y/o que generen una afectación al medio humano.
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Aumentar el plazo de estudio para que se pueda hacer un análisis más profundo de los proyectos y rechazar aquellos que no cumplan con la ley desde su momento de ingreso.
- Se propone la incorporación de los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO) y las Estrategias de Desarrollo Regional y otros instrumentos de ordenamiento a la Evaluación Ambiental Estratégica, además de hacerlos vinculantes para los proyectos que ingresan al SEIA, en la medida que dichos instrumentos hayan sido aprobados por EAE.
- Se propone la existencia de un procedimiento reglado que permita al SEA rechazar proyectos que generen impactos ambientales intolerables, ya sea porque son incompatibles con los instrumentos de planificación territorial, porque generen la superación de las normas de calidad ambiental, porque importen graves riesgos al medio ambiente, porque generen riesgos difíciles de prevenir para la salud de la población, o porque supongan un aumento desproporcionado de las cargas ambientales sobre un territorio.
- Las resoluciones de calificación ambiental debiesen someterse a revisión cada cierto tiempo, para evaluar que las consideraciones bajo las cuales este permiso ha sido otorgado no haya variado sustancialmente.
- Los titulares debiesen presentar proyectos alternativos, debiendo la autoridad decidir respecto a la pertinencia de uno de ellos para que sea sometido al sistema de evaluación con el objeto de ser aprobado.
- Los plazos para las Adendas deberían ser acotados, pues si los proyectos no contienen información suficiente debieran ser rechazados con observaciones con el objeto de que se subsanen y se ingresen y acojan a tramitación nuevamente. De otra manera solo sirve para evitar la participación ciudadana y para cargar al aparato público con el deber de mejorar el proyecto. Asimismo, para aumentar artificialmente los plazos de tramitación en el SEIA, culpando a la administración o a las comunidades por los errores de los titulares de los proyectos.
- Por otra parte, se propone incorporar un artículo que permita la ampliación de plazo de participación ciudadana cuando existan motivos fundados para ello, y que los plazos ampliados para la corrección de ADENDAS también se amplíen para los servicios que la han de revisar.
3. Servicios Públicos y Permisos Ambientales Sectoriales
Una de las principales medidas a ser consideradas para impulsar la autonomía e independencia de la institucionalidad ambiental, es eliminar los enclaves que permiten a la autoridad política de turno mantener el control del proceso de evaluación y su decisión final.
Se propone:
- Eliminar las comisiones de evaluación para otorgar al SEA las atribuciones para aprobar o rechazar un proyecto, despolitizando la toma de decisión a este respecto, y generando que se decida en base a los aspectos técnicos derivados del proceso de evaluación ambiental.
- Suprimir el comité de ministros como tribunal contencioso administrativo: Debiese radicarse el proceso recursivo en los Tribunales Ambientales.
- Fortalecer el trabajo de los municipios en la evaluación ambiental, pues son quienes conocen de mejor manera las realidades locales.
- Definición legal y reglamentaria de los OAECA que participaran y del ámbito de competencia que tienen, además de realizarse un fortalecimiento de éstos estableciendo personal técnico dedicado exclusivamente al análisis de proyectos que hayan ingresado al SEIA.
4. Participación ciudadana y consulta indígena
- Es necesario mejorar las instancias técnicas de ponderación de las observaciones ciudadanas.
- Aumentar los plazos de presentación de observaciones, junto con la posibilidad de realizar procesos de participación también durante el avance de la tramitación del proyecto, como por ejemplo, después de haberse presentado una ADENDA por el titular.
- Creemos que la participación debería ser, mientras aun existan dos sistemas de ingreso al SEIA, obligatoria tanto en DIA como en EIA, sustrayendo el elemento de “carga ambiental”.
- Por último, no debemos dejar de lado que el acceso a la información es un punto fundamental para poder asegurar una PAC efectiva, en que las comunidades puedan plantear sus preocupaciones y disconformidades en base a datos claros, que tengan impactos y riesgos separados de las medidas, y que se expresen mediante un lenguaje fácil de comprender.
- Proponemos reconocer instancias como el consentimiento previo libre e informado para que en casos en los que un proyecto amenace seriamente la forma de vida de pueblos indígenas, estos puedan tomar una decisión soberana al respecto.
- Con relación a la “Participación Temprana”, para asegurar un adecuado funcionamiento del modelo deben tomarse varias medidas, entre las que destacamos las siguientes: Generar una regulación normativa exhaustiva de la forma en la que esta “participación temprana” se vincularía con la evaluación del proyecto en el SEIA, fortalecer herramientas de gestión territorial frente a la instalación de proyectos, y generar una diferenciación clara – desde el texto legal – con un mecanismo de negociación previa.
Agenda Pro Inversión
Por otra parte, Ezio Costa, también realizó algunos comentarios a la Agenda Pro Inversión 2018 anunciada por el gobierno.
Se refirió al capítulo que habla del Pronunciamiento de los organismos sectoriales, el cual otorgaría al SEA la facultad de definir los límites de la competencia de los organismos ambientales sectoriales que emiten pronunciamientos respecto a los procedimientos llevados a cabo por el Servicio. Esto sería problemático en tanto se vulnera el orden jerárquico administrativo, por no corresponder a un Servicio de este orden definir las competencias de otros organismos públicos, siendo esta facultad mas bien objeto de revisión de los Tribunales Ambientales, o bien, de la Contraloría de la República.
2. Modificación de tipologías de ingreso
También modifica la agenda pro inversión la letra c) del artículo 10 de la ley 19300, que establece las ocasiones en que una central o planta de energía eléctrica ha de ingresar al Sistema mediante una Declaración de Impacto Ambiental. Si bien actualmente era insuficiente la consagración que establecía que sólo ingresarían aquellas centrales generadoras de energía mayores a 3MW, el proyecto no hace más que ampliar las posibilidades de arbitrariamente dejar fuera del sistema a algunas de las centrales y sus externalidades negativas.
La propuesta a la modificación del artículo 24 de la ley 19.300 pretende incorporar a la RCA todos los permisos sectoriales. Eso supone un problema considerable en términos de tramitación de los proyecto y en relación con la tramitación propia de los servicios sectoriales. Especialmente, se advierte un riesgo de que las RCA queden sujetas de todas maneras a pronunciamientos posteriores, práctica que vulnera el derecho ambiental y el principio de prevención que debe animar al SEIA.
4. Modificación de los Planes de Prevención y Descontaminación
Se propone cambiar el artículo 45 de la ley 19.300, en el sentido de equiparar las medidas para los diversos tipos de industrias, cuestión que contraviene el espíritu de los planes y los puede hacer más ineficaces.
Aspectos críticos del anteproyecto de reforma al SEIA
Finalmente abordó algunos de los aspectos que han sido anunciados por la ministra de medio ambiente, como eventuales modificaciones a realizarse a través del proyecto de ley de reforma al SEIA que presentará el gobierno en julio de este año.
1. Pérdida de la mirada regional en los nuevos proyectos
Un primer punto que nos parece conflictivo es la eliminación del Servicio de Evaluación Ambiental a nivel regional, y la creación, en su lugar, de 3 macrozonales que coincidan con las áreas de jurisdicción de los tribunales ambientales, siendo éstas las únicas instancias administrativas encargadas de la tramitación de un proyecto.
Creemos que esto puede resultar negativo, en tanto conduce a la pérdida de la mirada regional de los proyectos, que actualmente resulta de suma importancia para evaluar los problemas y potenciales conflictos que pueda tener un proyecto por la realidad del lugar en el que se inserta. Esto además de los problemas en los espacios de participación ciudadana que se producirían con la instalación de un Servicio con este carácter. Por otro lado, pareciese ser una justificación a estos macrozonales desarrollar una instancia administrativa de carácter más técnico, que desde la distancia pueda evaluar los proyectos de manera imparcial y objetiva, pero esto no parece tener mucha coherencia con la propuesta de composición de dichos organismos, que según ha sido señalado, tendría al presidente de la república como encargado de designar a 4 de 6 de sus miembros.
En segundo lugar, la propuesta plantea eliminar el pronunciamiento de los Gobiernos Regionales en la evaluación de un proyecto, lo que nuevamente atenta contra la mirada regional que debiese existir en la evaluación de un proyecto. Esta perspectiva parece ser evidentemente dispensable para el gobierno, en tanto tampoco se entrega a los organismos de representación territorial (municipios) la posibilidad de influir en la evaluación, manteniendo el rol participativo no vinculante que se le entrega actualmente en nuestra legislación – y que ya resultaba objeto de críticas por parte de la sociedad civil.
2. Disminución de la participación ciudadana
La propuesta del gobierno incluye también la creación de un proceso obligatorio de diálogo previo entre los titulares de un proyecto y los ciudadanos afectados por el mismo, lo que se conoce como “participación ciudadana temprana”. Creemos que, si bien los mecanismos de participación con este carácter pueden traer resultados positivos, tienen un alto riesgo de captura si no son regulados de la forma correcta. En este caso, justamente parecen haber fines poco claros en la implementación del mecanismo, principios rectores inadecuados, y un desarrollo insuficiente de la manera en que han de llevarse a cabo. Por estos motivos, una iniciativa que podría permitir una participación ciudadana más influyente parece riesgosa por la ausencia de un diseño claro para el cumplimiento de dicho objetivo. De hecho, el organismo eventual facilitador que propone el proyecto es la Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático de la CORFO, lo que esta lejos de ser una garantía para los objetivos de la participación ciudadana – pues se trata de una agencia dedicada precisamente a la promoción de la inversión.
Por otro lado, se reducen los plazos de participación ciudadana que existen actualmente a lo largo de la tramitación del proyecto, lo que resulta ser absolutamente contrario al espíritu del principio participativo, en especial bajo la consideración de que dichos tiempos ya resultan acotados para la generación de procesos efectivamente influyentes.
3. Otras limitaciones a la participación
Respecto a este asunto, el proyecto en cuestión establece dos cambios importantes que contribuyen a restringir los actuales mecanismos de participación por parte de la ciudadanía.
El primero de estos cambios es la especificación del artículo 25 quinquies de la ley 19300, permitiéndose la revisión de RCA sólo en Estudios de Impacto Ambiental y a petición de la Superintendencia del Medio Ambiente o del Servicio de Evaluación Ambiental. Esto es una restricción evidente al acceso de la ciudadanía a la justicia ambiental, en tanto se les impide pedir una nueva evaluación de los proyectos cuando cambien las condiciones ambientales. Pese a que dicha oportunidad había sido en múltiples ocasiones entorpecida por la institucionalidad, esta modificación termina por cerrar una posibilidad que se encontraba abierta aún a la protección de las comunidades afectadas por un proyecto.
El segundo cambio es la modificación que se hace del artículo 17 N°8 de la Ley 20.600, que genera un importante problema en la aplicación del procedimiento de Invalidación Ambiental, al eliminar la posibilidad de recurrir actos ambientales distintos de la RCA.
4. Modificaciones a las tipologías de ingreso al SEIA
Por último, se modifican algunas de las tipologías de ingreso al SEIA, resultando particularmente relevantes la eliminación del ingreso de los cultivos hidrobiológicos, la eliminación de proyectos inmobiliarios en zonas Saturadas o Latentes, la eliminación de Transporte de Sustancias Peligrosas y la relativización del ingreso de centrales de energía.
Creemos que estos cambios, en ningún caso justificados ambientalmente por el gobierno, tienen como objetivo evitar las complejidades procedimentales existentes en la evaluación de dichos proyectos, lo que resulta crítico en atención al evidente riesgo que existe de que sean proyectos susceptibles de generar impactos ambientales graves.
