La participación temprana o relacionamiento temprano, se ha convertido en el último tiempo en una de las discusiones más populares en torno a la regulación ambiental. La idea principal detrás de este concepto es una ecuación simple y no necesariamente acertada. Pero para efectos de esta columna, supongamos que la línea lógica y racional en que se plantea en el siguiente párrafo, tiende a ser correcta.
El supuesto es que hay proyectos que ven entrabada su tramitación por la oposición de ciudadanos y comunidades, luego se supone que, si se les permitiera participar a esas personas en la definición del proyecto, sería menos probable que existiera esa oposición. Finalmente, se culpa a las normas de participación ciudadana actuales de estar en una posición procedimental muy avanzada (cuando el proyecto ya presentó su diseño e impactos), se señala que a esas alturas es muy difícil hacer cambios en el proyecto y se especula que si se involucrara a las comunidades de manera previa, podrían hacerse esos cambios y habría menor conflictividad.
Sobre esa premisa han trabajado hasta ahora algunas asociaciones empresariales y público-privadas. El primer paso concreto fue la promoción de la utilización de la participación ciudadana temprana como principio en la creación y ejecución de proyectos en el sector minero [2]. En esta línea se presentó el año 2015 el programa “Acuerdos Voluntarios de Preinversión” por parte del Consejo Nacional de Producción Limpia, que busca, como ellos señalan, “contribuir a mejorar proyectos de inversión, contribuyendo a conciliar la visión de desarrollo local con los estándares de producción de las empresas”.[3] El modelo es reproducido por ciertas empresas, que en definitiva ven en este mecanismo una posibilidad de levantar proyectos sin incurrir en retrasos por la generación de problemas socioambientales[4].
Como el lector advertirá, me parecen cuestionables los supuestos sobre los que se construye la idea. Pero sin entrar en ese terreno, podemos de todas formas hacernos algunas preguntas fundamentales.
¿De qué se trata la participación temprana y cuál sería su estructura y función? La participación ciudadana es una de las herramientas fundamentales del derecho ambiental, en cuanto contribuye a mejorar los niveles de democracia en la toma de decisiones que puedan afectar el medio ambiente, además de servir como mecanismo de control de las decisiones -con posibles impactos ambientales- que toman tanto los particulares como el Estado.
Sin embargo, el cumplimiento de estas dos funciones principales no se ve realizado cuando se considera como un mecanismo de mera legitimación formal de dichas decisiones. En el caso de los proyectos que ingresan al SEIA, esto suele ocurrir cuando no existe una regulación adecuada de las etapas de participación y sus objetivos, generándose más bien en las reducidas instancias de encuentro una lógica de negociación entre los titulares de los proyectos y algunos miembros de la comunidad. Esta negociación puede redundar en un empeoramiento de las relaciones comunitarias, en un agravamiento de los conflictos sociales y finalmente en un empeoramiento de la calidad de vida de las personas que además podrían ser afectadas por el proyecto.
Una participación ciudadana temprana debiera estar principalmente enfocada en la mejora de las relaciones comunitarias, el aumento de la variable democrática en la toma de decisiones privadas y públicas y la protección de los bienes e intereses comunes. Todo lo anterior, que suena bastante lógico, requeriría de una regulación pensada muy a conciencia, porque inevitablemente existe un interés para los titulares de proyectos, de acudir a las herramientas de la economía clásica e intentar compensar y compartir beneficios para incentivar la aprobación, en lugar de realmente establecer un proceso de deliberación con los actores sociales.
Una adecuada participación temprana tendría que permitir que los proyectos sean diseñados desde un primer momento en consideración de la opinión, conocimientos y preocupaciones de las comunidades que se verán afectadas por ellos. Esta consideración, en todo caso, sólo será real en cuanto se asegure que el proyecto efectivamente será diseñado acogiendo la opinión entregada por la comunidad, lo que implica reconocer una igualdad entre quienes participan de esa deliberación.
Nuestra legislación aún está lejos de plantearse estos objetivos, pues además de carecer de los mecanismos adecuados para asegurar una participación ciudadana influyente en el SEIA, tampoco tiene las herramientas institucionales que permitan nivelar a las comunidades con sus contrapartes empresariales y estatales. Siendo este el escenario, resulta bastante difícil que un proyecto de gran magnitud sea realizado sin que se produzcan conflictos sociales.
Así las cosas, para que la consagración e implementación de este mecanismo participativo llegue a ser efectivamente un aporte en las relaciones entre las comunidades y los titulares de un proyecto, se requerirá que efectivamente se centre este en el diseño de los proyectos y que para ello se respeten los tiempos y prioridades de las comunidades y ciudadanos, así como se nivele de alguna manera el campo de conversación entre los actores.
Tanto la participación temprana como los otros mecanismos de participación podrán propender a la justicia y la paz, en la medida que se den las condiciones para una deliberación en igualdad. El mismo mecanismo, mal diseñado, puede convertirse en una peor amenaza para las comunidades, que además de sufrir los impactos ambientales y sociales de los proyectos, tendrán que enfrentarse a un discurso de legitimidad que no es real.
[2] Encuéntrese al 14 de abril de 2018 en: http://www.mch.cl/2015/04/01/programa-busca-impulsar-participacion-ciudadana-temprana-en-proyectos/
[3] http://www.cpl.cl/AcuerdosVoluntariosPreInversion/
[4] Algunos ejemplos: Minera los Pelambres realiza un proceso de participación anticipada en 2016 (http://www.transportetotal.cl/2016/03/20/pelambres-inicia/), Proyecto Kosten Aike, comienza el programa de AVP en 2018 (http://www.revistaei.cl/2018/04/05/impulsan-participacion-temprana-para-proyecto-eolico-en-coyhaique/)
